从基层实践看社区矫正立法的几个问题
建邺区司法局 杨建勇
社区矫正从2003年在有关省份进行试点以来，积累了丰富的经验，但也暴露了不少问题，缺乏法律依据和规范的工作程序带来的负面影响尤为突出。随着社区矫正工作的不断推进，对社区矫正立法的呼声日渐高涨，有关部门也在积极调研。本文拟从基层实践的角度，对社区矫正的一些问题进行探讨，期望未来的社区矫正法能更好地考虑基层执法的需要。
一、社区矫正机构的设立
根据两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》,司法行政部门是具体组织实施单位,公安部门是社区矫正工作执法单位。之所以作这样的安排，是因为司法行政部门直接承担社区矫正工作无法律依据，而根据《刑事诉讼法》、《监狱法》、《人民警察法》等法律公安部门对“五种人”负有监管职责，执法主体和工作主体分离只是现行制度下工作安排的权宜之计。这种工作安排虽然从理论上暂时解决了谁来承担社区矫正工作的问题，但也给基层社区矫正执法工作带来执法与执行相分离、责与权相脱节的问题，既影响了社区矫正相关职能部门之间的协调配合，也影响了刑罚执行工作的严肃性和实际效果。
《刑法修正案八》规定，对管制、缓刑、假释的罪犯，依法实行社区矫正，使社区矫正上升为法律规定。由谁执行社区矫正依然不明确，大多数学者主张由司法行政机关来执行，但是，在基层依然有这样的问题，是成立专门的社区矫正局还是交由区县司法局的社区矫正科和司法所来执行？
目前的工作体制是区县司法局设立社区矫正科，负责指导和监督司法所承担具体执行工作。从实际情况来看，这种体制是不理想的，仅仅能达到“管得住”的水平，离社区矫正的目标还有相当的距离。造成这种状况的原因主要是：（1）缺乏执法人员。区县司法局矫正科仅二到三人，基层司法所无社区矫正专干，大多数工作由聘用的社工承担。（2）专业素养不足。社区矫正工作需要由具备心理学、社会学、法学专业知识的人员来承担，但是，目前的社区矫正工作者大多达不到这样的专业素养。（3）经费投入不足。社区矫正工作由专门的社区矫正中心来承担，对社区服刑人员进行帮扶、教育、疏导，中心的运行需要大量的经费。从目前的情况来看，中心建设经费投入是无法满足实际需求的。
成立专门的社区矫正局则可以改变这种状况。根据社区矫正对象的人数，确定行政编制，招聘专业人员，可以提升工作效率和规范化水平。在美国矫正工作者与矫正对象之比可以达到1：100，在南京则为1：25，而且两者的工作质量也不在一个水平线上，由此可见，社区矫正必须走专业化的道路，否则，矫正的质量和效率难以保证。社区矫正局实行垂直管理，主要经费来源于中央和省级财政，可以避免地方财政拨款不足甚至挤占挪用社区矫正经费问题。
二、社区矫正对象的范围
根据两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》，社区矫正对象为管制、缓刑、监外执行、假释、剥夺政治权利犯。但是，《刑法修正案八》仅规定对管制、缓刑、假释犯依法实行社区矫正，并未规定对剥夺政治权利犯实行社区矫正，这也意味着对剥夺政治权利犯实行社区矫正没有刑法的依据。
从法理上说，剥夺政治权利犯在主刑服刑完毕，对其人身自由的限制已经解除，仅在政治权利方面受到相应的限制，对其强制进行社区矫正在法理上难以解释。《刑法》规定，被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督。公安部1995年第23号令《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》中，关于剥夺政治权利犯应当遵守的监管规定中并无思想汇报、参加劳动、请假的要求。由此可见，两部两高的《通知》把剥夺政治权利犯列入社区矫正对象本身就依据不足。
排除剥夺政治权利犯的同时，本文主张将目前政策规定的安置帮教对象列为非强制的社区矫正对象（管制、缓刑、假释犯为强制的社区矫正对象），为其提供帮助、疏导，帮助重返社会。刑释解教人员在回到社区后往往面临着一段非常困难的过渡时期，既要寻找工作，也面临着生存压力，国家给予一定的帮助和心理疏导，对于防止刑释解教人员再犯罪有着重要意义。在美国，从联邦监狱出来的大部分犯人能够在中途训练所居住6个月，接受有关的教育和训练，例如如何找工作并保持已获得的工作，如何对待家庭中的问题和冲突，如何在社区获得帮助和服务等等，以更好地融入社区。对刑释解教人员提供帮助，在我国目前仅是一项政策规定而不是法律，许多地方经费并不能够落实，而且普遍地缺乏专业人员提供有针对性地专业服务，帮教效果并不理想。将安置帮教对象列为非强制的社区矫正对象，可以为帮教工作提供法律依据，也能够为其提供有针对性的专业化服务，更好地帮助其重返社会。
三、审前调查的对象和效力
审前调查是指社区矫正机构接受人民法院的委托，对特定对象再犯罪危险性进行评估，为人民法院决定是否适用假释、缓刑提供依据。南京公、检、法、司四部门《关于进一步加强减刑假释工作的规定》规定，假释罪犯住所地的社区矫正组织对拟假释罪犯的矫正环境提出评价意见。江苏省公、检、法、司四部门《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法》规定，人民法院在开庭审理未成年刑事被告人之前，委托社区矫正机构对未成年被告人是否具有再犯罪危险性、是否可以适用非监禁刑罚措施出具评价意见。
审前调查从罪犯的社会经历、学习状况、社区评价、家庭主要成员的职业、生活和居住现状、社区和家庭主要成员对转入社区矫正的态度、接受能力等方面着手，对罪犯的再犯罪危险性进行评估以决定是否适用假释、缓刑，在一定程度上可以避免不适合社区矫正的罪犯进入社区服刑，降低了社会风险。对社区矫正组织而言，通过审前调查可以把好社区矫正的入口关，减轻监管压力，降低监管风险。
就南京而言，目前，审前调查只适用于假释和未成年被告人。建议社区矫正法引入审前调查，并将范围扩大到拟裁判管制、缓刑、假释罪犯和未成年被告人。
前述的两个规定不约而同的回避了一个问题，即审前调查结果的效力如何。调查结果是仅供法院裁判参考，还是作为案件审理的证据？如果仅供参考，则意味着法官可自由裁量是否采纳社区矫正组织的意见，对法官无实质性约束。如果是作为案件审理的证据，则没有法定阻却事由法官必须采纳。本文认为审前调查结果作为证据较为合适。理由是：（1）调查结果是社区矫正组织依照法定程序进行评估得出的结论，较之犯罪人的表现或自述证明力更强。（2）如果由法官自由裁量，则难以把好社区矫正的入口关，增加社会风险，甚至有可能诱发腐败。（3）调查结果是社区矫正组织的工作成果，如果法院裁判随意否定，可能会打击社区矫正组织的积极性，使审前调查流于形式。
四、收监执行的受理法院
目前，通行的做法是由社区矫正机构向当地公安机关建议，向原裁判法院提请。但是，在实践中，这种操作模式非常不便。一是社区矫正没有法律规定，收监执行的程序不够规范，各地法院掌握宽严尺度不一，给实际操作带来不便。二是如果原判法院在外省市的话，双方就收监有不同意见时，沟通很不方便。在实践中，常会发生在甲地法院能够收监的材料，在乙地法院就有可能被退回。本文认为，由社区矫正地的法院审理收监执行案件较为合理，一是社区矫正地法院更易查明事实，二是高效便捷，避免文来文往耽误时间。
社区矫正从2003年开始试点已历经八年，虽然还有一些不完善的地方，但是，立法已迫在眉睫，社区矫正工作遇到的瓶颈问题不立法不足以解决。在社区矫正立法过程中，应更多地考虑基层执法的需要，增强可操作性，能够解决基层执法中遇到的系统性困难。
