积极探索法律顾问制度新模式 促进政府依法行政
　　　　　　　　　　　　　　　建邺区司法局 唐盛春

 

　　随着依法行政、建设法治政府目标的确立，政府面临着日益增多、日趋复杂的法律事务，需要一批专门的法律专业人士为政府提供法律服务。在这种背景下，律师等法律专业群体为政府提供法律服务的作用越来越明显，在推动政府依法治理、依法行政中服务的空间越来越大、作用越来越强。

 
　　一、法律工作者在服务政府、促进依法行政方面具有显著优势
　　随着社会经济的迅速发展和律师制度的不断完善，律师等法律工作者推动依法行政进程中发挥的作用越来越重要。区政府、各职能部门、7个街道和47个社区（行政村）全部聘请了法律顾问，律师等法律工作者已然成为政府的高级智囊和参谋，为政府分忧解难，提供优质高效的服务。律师等法律专业群体在为政府服务中具有独特优势：
　　一是为政府依法决策提供法律支持。律师、基层法律服务人员运用精通法律知识、掌握法律技能的优势，为政府决策和履行职责提供合情、合理、合法、科学、高效的法律意见和建议。这些前置性法律服务，直接影响和渗透到规范性文件制定、体制改革和机制创新等众多领域。同时，在参与政府重大项目投资的法律可行性论证、重大决策的研究咨询过程中，协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立，确保政府依法决策和依法行政。
　　二是为维护社会稳定提供法律保障。由于律师等法律专业人士具有相对独立的地位，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现。律师在参与信访接待中积极引导上访群众按正常程序反映自己的问题，根据上访人的反映，分别按相关法律及政府规定给予解答，提出合理合法的建议，并为信访群众指出解决涉法问题的法律途径和方法。在解答过程中，积极宣传解释法律知识，耐心做好息诉罢访工作，这种桥梁和纽带作用是其他任何职业都不能替代的。
　　三是为政府及其工作人员提供法律培训。要从根本上保证政府行政行为的合法性，首先要提高执行行政职能的政府工作人员的素质。作为政府法律顾问的律师可以根据顾问单位的日常工作情况，及时地有针对性地对政府工作人员进行法律培训，提高政府工作人员的法制素质，保证其在执行公务的过程中，严格依法行政，从而从根源上保证政府行政行为的合法性。

 
　　二、法律顾问制度的改革探索是促进法律服务在政府依法行政中发挥作用的有效途径
　　促进政府依法决策，避免法律风险，树立法治政府形象，应当要善于借助和发挥法律专家“外脑”的作用，有组织地广泛联系法律专家学者和社会贤达，构建规范的政府法律顾问体系，完善政府工作运转机制，我区进行了大胆的改革和创新。
　　2004年，我区成立了政府法律顾问团，运作模式为区司法局根据律师专长，为每一位区政府领导配备一名法律顾问，按照区政府领导要求提供相应的法律服务。区政府法律顾问团运作以来，为区政府进行科学决策和处理重大问题作出了积极贡献。但同时也存在一些问题，即区政府法律顾问团大多数只是参与了一些影响社会稳定的案件和已经发生的经济、行政纠纷案件后期处理工作，在许多重大法律事务的初始阶段很少介入，没有起到在决策阶段从法律方面审查、把关、论证的预防作用。为进一步发挥法律顾问的作用，我区于2009年成立政府法律顾问室，构建规范的政府法律顾问体系，促进政府法律顾问的制度化和规范化，有效推进政府依法行政、依法决策。
　　政府法律顾问室不同于以往法律顾问团的工作性质，主要体现在以下几个方面：一是制度化。我区多次召开书记办公会、区长办公会，通过几轮推荐、招标和测评，最终确定马健律师事务所和汇丰锦律师事务所为我区政府法律顾问室成员，以律师事务所的团队力量为区政府各类涉法事项提供法律服务。在政府法律顾问室成立后，制定相应的工作规则，明确组织机构、成员、职责以及工作流程，并加强对法律顾问工作的指导、监督和协调。通过完善落实各项工作制度，明确法律顾问工作范围、工作流程及相关责任。二是规范化。由区政府领导人以区政府的名义与法律顾问室成员签订书面合同，合同期限为一年，从2009年12月1日至2010年12月1日。合同期间，区政府有权要求法律顾问提供及时、准确的法律服务，依法委托办理具体法律事务。政府有义务为法律顾问提供必要的办公条件，处理涉及法律的政务时，听取、采纳法律顾问的合法可行意见。法律顾问享有列席有关会议、阅读有关文件、查阅有关资料、向政府工作人员询问有关情况、就政府履行职责有关的重要问题提出法律意见或建议的权利。法律顾问的主要义务是及时准确地向政府提供法律服务，一般三个工作日必须有书面答复，保守国家机密和政府工作秘密。法律顾问不再是“救火队员”，能够在政府决策阶段介入有关工作，提供法律论证，确保决策的科学性、合法性。三是有偿性。为保障政府法律顾问室的有效运作，法律顾问室的工作经费由区财政统一拨付，每年30万元的固定经费。同时，合同约定每家法律顾问成员单位法律顾问费4万/年，并明确约定其他收费服务项目，用政府出资购买专业法律咨询服务的新形式，让法律顾问成为打造法治政府，建设和谐建邺必不可少的法律智囊团。
　　区政府法律顾问室的职能也有了全面拓展：一是为政府行政工作提供法律咨询和专项法律论证，确保政府行为合法有效。二是为政府重大投资项目提供法律服务，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程，保障项目的依法进行。三是代表政府出庭参与诉讼，维护政府行为的严肃性。四是参与政府按照政策依法进行投资及招商引资项目的合同谈判、起草、审查工作，维护政府的合法权益。五是参与政府规范性文件的制定工作，从规范性文件的内容及可行性等方面提出法律意见，并对政府相关部门起草的规范性文件进行审查和论证，提出修改建议，切实提高规范性文件质量。同时，法律顾问室成员将根据区领导的要求，不定期的为区领导授课，解读新出台的法律法规和各类政策，促进依法执政和依法行政。

 
　　三、政府法律顾问制度新模式的运行与发展
　　区政府法律顾问室的成立至今还未满一年，尚处于起步发展阶段，但在促进政府依法决策，维护政府权威，保障社会和谐稳定等方面取得了显著成效。
　　一是积极为政府投资项目提供法律服务，全面促进政府依法决策。区政府法律顾问室成立以来，与发改局建立了完善的沟通交流机制，受理了5起政府重要工程项目的法律咨询和协议审查工作。在区政府领导决策之前，由法律顾问室对投资项目进行可行性论证，设计法律框架，并将相关法律意见提交区委、区政府重要会议进行研讨，防范和避免决策中的法律风险。区政府法律顾问室已经成为我区专家咨询委员会成员之一，为区政府涉法问题的把关做出积极贡献。同时，中央商务区、新城科技园等功能园区在招商引资过程中主动要求律师介入，与企业进行项目谈判，借助律师的丰富经验和能力吸引外资项目成功落地。
　　二是积极为重大行政诉讼案件提供法律服务，有效树立政府合法行政权威。政府法律顾问室重要职责之一就是为区政府行政诉讼案件提供法律意见并代理出庭应诉。由于行政诉讼案件日益复杂化，我区建立政府法律顾问室重大案件分析研讨制度，制度规定，一旦发生由区政府担任被告的行政诉讼案件时，由区政府法律顾问室判断案件是否疑难复杂，是否会引起重大矛盾纠纷，如果确属重大复杂案件，由区政府领导人组织召开案件分析研讨会议，法律顾问室成员单位派律师直接参加案情分析，现场出具法律意见，最终形成案件分析研讨结果。上半年，我区有两起重大复杂的以区政府为被告的案件，根据政府法律顾问室出具的意见，由分管副区长主持召开案件分析会议，法律顾问室派律师参加案件研讨，并将讨论结果报区长审批，最终两起案件均通过调解、和解结案，依法维护了政府的合法权益，促进政府依法行政，依法管理。
　　三是积极为重大矛盾纠纷化解提供法律服务，全力维护社会和谐稳定。在信访部门设立了律师咨询接待窗口，区司法局每周三委派律师在该窗口接待上访群众，提供法律咨询服务。遇到重大事项及时与信访部门沟通意见，对需要进行法律论证或出具法律意见书的重大疑难信访案件，提交律师事务所集体讨论，确保法律咨询意见的准确性；对需要通过诉讼、仲裁、行政复议解决的信访案件，引导信访人通过法律途径维权；对可能引发群体信访案件的，及时向信访部门反映，并引导无理上访者正确理解相关法律法规，对聚众闹事、无理缠访的首要分子讲清危害后果，建议其息诉罢访；对突发性信访案件迅速及时赶赴现场，预防信访案件升级。同时，在区劳动仲裁委员会设立法律援助窗口，每周一、三、五安排专职律师在接待窗口进行义务法律咨询并受理法律援助申请，形成法律援助—劳动仲裁—法院调解的工作机制。上半年已办结的270件劳动仲裁案件中，提供法律援助的达107件，大部分通过调解方式结案，劳动仲裁调解率达71%，有效地预防和避免群体性事件发生，积极推进法治政府建设。

　　政府法律顾问室的运行在为推进政府依法行政做出积极贡献的同时，也为开拓律师等法律专业人士的服务空间创造利好环境，政府法律顾问室的发展应当进一步整合资源，使法律工作者更好地为政府提供法律服务。一是政府法律顾问室成员应当相对固定，既要有一个连贯性，对政府的运作情况比较熟悉，也要有一个流动性，在需要的领域选择最好的律师，有效整合资源，发挥法律工作者的专长为政府提供服务。二是不断完善政府法律顾问制度，包括完善法律顾问的进出机制、日常工作制度、沟通联系制度、研讨论证制度等，通过制度的完善保障法律顾问室的有效运行。三是进一步加强法律顾问队伍建设，树立“有为才有位”的理念，通过加强学习，不断提高政治修养和业务素质，提升法律服务技能，取得政府的认同和信任，才可以开拓更为阔的服务空间。